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富深优配 “十五五”中国将重塑税收优惠政策｜解读“十五五”

在税收收入增长乏力的当下，中国庞杂的税收优惠政策正迎来一轮重大调整。

近期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》全文对外公开。其中在部署财政工作时，再次要求“规范税收优惠政策”。而去年党的二十届三中全会在部署深化财税体制改革时有相同表述。

为落实这一部署，今年财政部等多部门发文，取消了国债等债券利息收入免征增值税优惠政策；风电、核电、融资租赁、飞机维修等行业的部分税收优惠政策也被取消。

那么，为何当前要规范税收优惠政策？“规范”二字究竟有何内涵，是否仅仅意味着减少税收优惠政策？未来可能如何规范税收优惠政策？

规范行动已经展开

目前各国都会通过税收优惠政策这一减税举措来对经济社会运行进行调控，以鼓励相关产业行业、小微企业等发展，促进投资，增加就业和社会福祉等。而中国也有庞大的税收优惠政策体系，在推动经济社会发展方面发挥重要作用，但也面临一些问题。

上海财经大学公共政策与治理研究院执行院长田志伟告诉第一财经，目前我国税收优惠政策数量繁多，呈现法律位阶低、碎片化等特点。据税务总局数据，截至8月我国有效的减免税政策共计846条，几乎涵盖了所有税种，且优惠方式多样，部分短期税收优惠政策频繁调整，稳定性较弱，难以稳定纳税人预期。而超过八成的税收优惠政策以部门规范性文件为主体的特征，反映出我国税收优惠制度的法律位阶整体偏低，法治化程度有待提升。

中南财经政法大学财政税务学院副院长田彬彬告诉第一财经，一些税收优惠政策损害税制的中性、完整与稳定，一些税收优惠政策缺乏协同甚至存在相互冲突，部分税收优惠政策不够精准。

显然，现行税收优惠政策体系现存的诸多问题，是当前中央规范税收优惠政策的重要背景，但还有一个更为现实的压力，即近年来我国税收收入增长乏力，财政收支矛盾不断加大。

田志伟表示，近年来，我国财政压力有所增加，2022~2024年，我国一般公共预算支出和一般公共预算收入的差距持续加大。而我国的税收优惠政策仍存在数量过多、不成体系等问题，这不仅会加重财政压力，影响财政的可持续性，也不利于税收优惠政策自身效能的发挥。因此，加快完善我国税收优惠政策体系，实现税收优惠政策规范化，既有助于缓解财政压力，进而增强财政的可持续性，又能够提升政策的精准性，从而实现税收优惠政策的最优效果。

近年来，受经济下行、楼市、物价低迷、减税等政策影响，中国税收收入增速明显放缓，税收收入占国内生产总值（即宏观税负）持续下降，而民生、债务等刚性支出不断加大，财政收支矛盾不断加大。

根据财政部数据，2024年全国税收收入同比下降3.4%，2025年前10个月这一收入同比增长1.7%。

而上述中央“十五五”规划建议在提出“规范税收优惠政策”后，紧跟着“保持合理的宏观税负水平”。2024年中国宏观税负约12.9%，在世界经济体中比值偏低。

“规范税收优惠政策是稳定宏观税负水平的重要内容和关键举措。”田志伟说。

今年以来一些税收优惠政策已相继被取消。

8月财政部、税务总局发布《关于国债等债券利息收入增值税政策的公告》，对在2025年8月8日之后（含当日）新发行的国债、地方政府债券、金融债券的利息收入，恢复征收增值税。这意味着国债等利息收入免税政策退出历史舞台。

10月财政部等公开《关于调整风力发电等增值税政策的公告》（下称《公告》），取消了风电、核电、融资租赁、飞机维修、铂金及其制品、钻石、新型墙体材料、煤层气抽采等行业相关增值税等优惠政策。

另外，早在2023年财政部等已经发文，2026起新能源汽车将取消此前车辆购置税全部减免优惠政策，改为恢复征税，但仍有两年期的限额之下税率减半优惠政策。

从这些举动来看，是否未来规范税收优惠政策仅仅意味着减少税收优惠政策呢？

田志伟表示，规范税收优惠不是简单地减少税收优惠政策，而是对税收优惠乱象的系统性治理，进而促进我国建立更加公平、透明、现代化的税制体系。“规范”的含义包括清理不合法、不合理的税收优惠政策，如及时退出临时性、应急性的税收优惠政策。但与此同时，“规范”的含义还包括将税收优惠政策纳入法治化、制度化的轨道，并优化税收优化政策体系，提高税收优惠政策的精准性，使其更好地服务于国家战略目标。

下一步如何规范？

显然，下一步规范税收优惠政策的一大着力点，是部分不合时宜的税收优惠政策陆续退出。

田志伟观察今年取消的上述税收优惠政策有两个特点，一是当前对税收优惠政策的规范范围主要集中于增值税等间接税领域，二是及时退出针对特定行业、产品等的阶段式税收优惠。

“现行举措并非取消所有税收优惠，比如取消陆上风电的增值税即征即退50%优惠政策同时，仍保留对利用海上风力生产的电力产品的增值税税收优惠。对新能源汽车的车购税仍给予部分减免优惠政策等，这不仅有利于政策的有序退坡，也能够提高税收优惠政策的精准性。”田志伟说。

他认为，未来推动税收优惠法治化是规范税收优惠的基础。首先应及时清理临时性、应急性的税收优惠政策，并将可行的长期性税收上升至法律或行政法规，提高税收优惠政策的明确性和稳定性。其次，审慎出台税收优惠政策，避免高频调整税收优惠政策，进而能够更好地稳定市场预期。另外，严格规范税收优惠的行政授权，并明晰税收优惠的具体表述。

他认为，随着未来税制改革推进，部分补丁式的税收优惠政策可以逐步退出。比如增值税加计抵减政策作为我国增值税税率下调的配套措施，旨在稳定服务业纳税人税率。这是我国增值税多档税率制度下的特定产物。在未来增值税税率简并的改革方向下，这些补丁式税收优惠可以逐步退出，进一步打通增值税抵扣链条，发挥增值税的中性作用。

中国财政科学研究院副研究员施文泼等人撰文建议，未来可取消部分时过境迁的税收优惠政策。比如可以考虑逐步取消中国四大资产管理公司收购、承接、处置不良资产相关税收优惠政策和部分公募基金税收优惠政策。

现行的税收优惠政策如何进一步整合优化也将是下一步重点。

田志伟表示，我国依据特定时期的发展目标出台了许多叠加性的税收优惠政策，如面向小微企业的税收优惠政策，又如针对科技创新的税收优惠政策。复杂多样的税收优惠政策不仅会增加征纳双方的行政成本，而且会降低政策实施的精准性，进而削弱税收优惠政策的经济社会效益。

“下一步应整合优化重复性的税收优惠政策，一方面，将税收优惠政策按政策目标或受益主体进行分类整合，清理重复性税收优惠，提高政策激励的精准性和协同性；另一方面，优化不同税种的功能分工，减少增值税的税收优惠，而更注重于发挥所得税的经济调控功能。”田志伟说。

施文泼建议，可考虑整合优化软件企业税收优惠政策，将优惠重点向企业所得税倾斜，减少流转税（尤其是增值税）的优惠项目，简化政策设计，降低对税制科学性和规范性的影响。

田彬彬认为，税收优惠政策的制定和实施，必须高度尊重国家税收体系的法律本源，并深度契合具体税种的内在结构和基本职能。这意味着优惠的设立不仅要满足税收法定原则，更要在技术设计上维护税制的效率与中性。比如以增值税为例，其核心原理是中性原则和完整抵扣链条，而不该过多被赋予调控职能。即使出于宏观调控目的需要设置优惠，也应避免在中间生产环节设置税收减免，以防止破坏抵扣链条，造成税款沉淀和税负转嫁扭曲，从而损害增值税的机制中性。

当然，除了取消或整合部分税收优惠政策外，中国还会针对重点领域出台力度更大的税收优惠政策。

比如，上述中央“十五五”规划建议在部署推动科技创新和产业创新深度融合时要求，培育壮大科技领军企业，支持高新技术企业和科技型中小企业发展，提高企业研发费用加计扣除比例。

多位接受第一财经采访的专家预计，高新技术企业和科技型中小企业研发费用加计扣除比例将从现行的100%提高至120%甚至更高，以进一步鼓励企业加大研发投入。

去年全国人大财经委员会建议，对税费优惠政策进行评估和清理，逐步建立税式支出制度，增强规范性、针对性，优化营商环境。

所谓税式支出，简单说就是国家出台税收优惠政策而形成的一种特殊的财政支出。

田志伟建议，中国加快建立税式支出制度，因为科学的税式支出制度不仅是量化财政支出规模的重要工具，也是加强税收优惠监督管理的重要保障。

“未来通过科学地测算税式支出并将其纳入预算管理，不仅能够及时追踪政策动态及其实施效果，也能够更好地控制财政支出规模，提高资金使用效率。另外，通过建立税式支出的信息披露制度，公开披露税式支出的相关信息有利于提升税收优惠政策的实施透明度，进而广泛接受社会各方的监督。这既能够优化税收优惠资源的合理配置，也能够防止税收收入的流失，保障国家税收利益。”田志伟说。

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